制定《行政程序法》應正確處理的幾對關系

　　摘  要：制定《行政程序法》是建設法治國家、法治政府的一項基礎工程。要設計和實施這一工程必然要涉及多方面、多層次的各種各樣的問題，要處理多方面、多層次的各種各樣的關系，其中最重要的，影響乃至決定該法性質、功能、作用和調整范圍的問題主要有八項：（一）統一法典與單行法的關系；（二）程序法與實體法的關系；（三）規范具體行政行為與規范抽象行政行為的關系；（四）規范外部行政行為與規范內部行政行為的關系；（五）規范行政行為與規范行政救濟行為的關系；（六）規范權力性行政行為與規范非權力性行政行為的關系；（七）規范國家公權力行為與規范社會公權力行為的關系；（八）規范行政機關公權力行為與規范其他國家機關公權力行為的關系（本文就如何正確處理此八項關系，闡述了文章作者的基本觀點、主張及其理由和根據）。

　　關鍵詞：行政程序法、行政程序、行政行為、公權力

　　一、行政程序統一法典與行政程序單行法的關系

　　我們目前正在草擬的《行政程序法》1是行政程序的基本法，是行政程序的統一法典。此前，我們已經制定了多部行政程序單行法（法律和行政法規），如《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政法規制定程序條例》、《規章制定程序條例》等，除了專門的行政程序單行法外，我們還在許多行政管理單行法中或多或少地規定了某些相應的行政程序（盡管很不完善），如《治安管理處罰條例》、《行政監察法》、《價格法》、《城市房屋拆遷條例》、《土地管理法》2等。這樣，下述問題就不可避免地擺在了我們面前：

　　我們還有沒有必要制定統一的行政程序法典？

　　如有必要，統一的行政程序法典制定出來后，行政程序單行法和行政管理單行法中規定的行政程序是不是應該廢止？

　　如二者都有必要存在，如何處理二者之間的關系，是統一法典優于單行法還是單行法優于統一法典？單行法與統一法典的關系是適用特別法優于普通法的原則，還是適用新法優于舊法（視單行法制定于統一法典之前還是之后）的原則3，抑或是適用基本法優于一般法（視統一法典為基本法，單行法為一般法）的原則？

　　首先，我們來討論有沒有必要制定統一的行政程序法典。

　　在法治健全或比較健全的國家或地區，通常都有比較完善的行政程序法。但不同國家、不同地區的行政程序法的模式很不相同：有的制定統一的行政程序法典，有的不制定統一的行政程序法典，而依不同行政領域、不同行政事務制定數量眾多的單行程序法律、法規4；在制定統一行政程序法典的國家、地區，其行政程序法典有的大而全，內容包括行政立法（抽象行政行為）程序、行政處理（具體行政行為）程序、行政裁決程序、行政救濟程序等，甚至包括行政組織法、行政行為法等實體法的有關內容，有的則調整范圍相對較窄，內容相當簡要，通常只包括具體行政行為程序而不包括抽象行政行為程序，只包括外部行政行為程序而不包括內部行政行為程序，只包括行政主體行使職權程序（即事前、事中程序）而不包括行政救濟程序（即事后程序），只規定純程序問題而不規定任何實體問題5.

　　我國已經通過憲法確立了依法治國，建設社會主義法治國家的目標。國務院為此發布了《全面推進依法行政實施綱要》，確立了在十年內基本實現建設法治政府的目標。建設法治國家和建設法治政府都要求健全和完善行政程序法，以法定程序控制公權力的行使。但怎樣健全和完善行政程序法？我們面臨著立法模式選擇：是采用現行模式，一個一個分別制定單行法而不再制定統一的行政程序法典，還是在現有單行法的基礎上再制定統一的行政程序法典？筆者主張在現有單行法的基礎上再制定統一的行政程序法典。因為統一行政程序法典有純單行法所不可能具有的下述優勢：其一，有利于保障行政程序法制的統一，以避免分別單行立法可能導致的法律間的相互不一致、相互矛盾、相互沖突，以及由這種相互不一致、矛盾、沖突而引起的對行政相對人的不公正：相同情況，不同對待或不同情況，相同對待；其二，有利于行政程序法制的系統化，以避免

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