大規模淤地壩建設對策探討論文

　　摘要：淤地壩建設在治理黃土高原水土流失、促進西部生態恢復和區域經濟發展方面發揮著重要作用。當前又面臨前所未有的發展機遇。為應對大規模淤地壩建設，主要從三個方面加強和完善：一是落實以項目法人責任制為核心的“三項制度”；二是加強基層人員的培訓，提高業務素質和科學管理水平；三是抓緊制定與大規模淤地壩建設相適應的相關政策和配套法規，以保證項目的順利實施

　　關鍵詞：黃土高原淤地壩建設施工隊伍

　　一、淤地壩工程建設簡況

　　在黃土高原多年的治理水土流失實踐中，一條成功的經驗是：以小流域為單元，在綜合治理的基礎上，加強溝道工程建設，尤其以治溝骨干工程為支撐，積極探索和開展小流域溝道壩系工程建設，全面提高治理水平。

　　治溝骨干工程，即在小流域壩系中起骨干作用的淤地壩，它是在嚴重水土流失區坡面治理的基礎上，為加強綜合治理、提高溝道抗洪能力、減少水毀災害而在支毛溝中興建的控制性緩洪攔泥淤地工程。工程建設項目于１９８５年經國家計委計土〔１９８５〕１２２５號文批復，列入基建計劃，作為小型項目管理，于１９８６年投入試點建設。截至２０００年，１５年間共安排興建骨干壩１４３６座（其中新建１０４６座，加固配套３９０座），１１５２座經驗收合格交付使用。

　　二、淤地壩工程建設面臨的新機遇

　　在黃土高原地區，淤地壩工程以其顯著的攔蓄、淤地、增產作用深受農民群眾歡迎，尤其是自８０年代中期利用國家有限資金興建骨干淤地壩工程后，提高了建設標準，規范了建設程序，又加強了科學研究，工程發揮了應有的骨干作用，鞏固了眾多中小型淤地壩建設成果，使治黃成效大大提高。

　　１．近期實施概況

　　近年來，隨著西部大開發戰略的實施，國家加快了黃土高原水土保持生態建設的步伐，投資力度增大，建設規模逐年增大。從１９９８年以來，每年治溝骨干工程建設數量都在１００座以上。根據單壩國家補助投資分析，在單壩建設規模不變情況下，國家補助部分由“八五”期間的１６．３４萬元增加到“九五”期間的３２．３８萬元，翻了一番，增長幅度較大。２０００年以后，又進行了重點支流項目區及示范區建設，除骨干壩建設外，還增加了中小型淤地壩建設，已安排建設１０４０座。

　　２．規劃發展建設前景

　　２００２年７月，國務院批復了《黃河近期重點治理開發規劃》，確定了黃土高原水土保持生態建設的基本思路、總體布局、目標及重點措施等。２００３年初，黃土高原地區淤地壩壩系建設被水利部列為年內爭取啟動實施的三大“亮點”工程之一。根據水利部黃河水利委員會新近組織編制的《黃河流域黃土高原地區水土保持淤地壩建設規劃》，到２０１０年，在黃土高原地區建設淤地壩６萬座（骨干壩１萬座，中小壩５萬座），近期至２００５年建設１．８４萬座（骨干壩４２００座，中小壩１．４２萬座）。

　　大規模的淤地壩建設，持續的高投入，必將給黃土高原地區水土保持生態建設事業帶來巨大的發展機遇，國家對淤地壩建設等各方面的工作也將提出更新更高的要求。

　　三、抓好開局，努力工作，迎接新挑戰

　　和過去相比，大規模的淤地壩建設不單單是建設任務的增加，建設環境也大不相同，國家已在基本建設項目中全面推行“三制”。依據多年來黃土高原淤地壩建設的情況來看，在建設與管理等方面確實存在一些不盡如人意的現象，應研究對策措施以滿足項目建設的需要。

　　１．抓住關鍵，積極推行項目法人責任制

　　長期以來，黃土高原地區的水土保持工程建設資金投入的標準普遍偏低，按照工程全額需要，各級的投入比例一直是一個困擾工程建設的主要問題，加之多層次行政審批、管理，沒有哪個主體對投資風險責任負責，投資控制和項目管理難度很大。盡管在目前條件下推行項目法人責任制困難還很大，但為適應大規模淤地壩建設的需要，必須轉變觀念，全力創造條件，推動這一核心制度的實施。淤地壩建設是以支流為骨干，以縣為單位，以小流域為單元進行的，根據《中華人民共和國水土保持法》，流域機構行業主管部門和市、縣級水行政主管部門可以負責組建項目法人，要按照政事或政企分開的原則，徹底摒棄過去那種政事、政企不分，各種職責集于一身的管理模式。應由組建的項目法人對淤地壩工程的建設、管理、經營負全面責任。工程參建各方必須嚴格按照合同從事工程建設，全面落實各自的責任與權利，加強質量管理，使淤地壩建設項目的管理逐步走上按照現代企業制度進行建設管理的軌道。

　　２．著力提高淤地壩工程建設監理水平

　　今后大規模的淤地壩建設，給水土保持行業監理帶來了巨大的市場需求和發展機遇。根據目前情況，監理需要在以下方面進行完善：一是監理隊伍需要擴大和加強。尤其是流域機構所屬的監理單位，應利用現有的優勢發展壯大，提高競爭力，滿足骨干壩建設監理的需要；大量的中小型淤地壩需要地方監理隊伍監理，完善和加強地方監理隊伍必要而緊迫。二是根據淤地壩工程的特點加強專業人員配置。淤地壩項目不同于其他水土保持措施項目，淤地壩工程對專業的要求較強，尤其是骨干壩，不具備水工專業基礎知識是很難完成工程監理任務的。三是規范淤地壩工程監理行為，提高監理質量。根據淤地壩項目面廣量大、布局分散的特點，近年來采取的以巡視監理為主的方式，難以保證淤地壩建設質量的要求，影響工程建設的健康發展。因為淤地壩工程投入資金量大、工程等級高、專業技術要求嚴格，一旦失事后果將非常嚴重。必須改革原有的監理制度。

　　３．逐步探索并試行淤地壩工程招標投標制

　　近期在黃土高原淤地壩工程建設中大規模推行招標投標制的條件還不太成熟。一是過去十幾年的淤地壩工程建設中投入資金低而不穩。一方面是國家補助標準低，另一方面是大多水土流失地區地方財政困難，匹配資金不到位。盡管改革開放后國力增強，近幾年國家提高了建設補助標準，但與建設的實際需要還有差距，項目招標在一定程度上還缺乏資金保障。二是由于投入低而不穩，建設項目時有時無，一方面在基層縣（旗）一級，形不成像樣的專業化、正規化施工隊伍，缺乏適應工程建設施工的建筑市場條件；另一方面，在一些大中城市雖有實力雄厚的專業化、正規化施工隊伍，但淤地壩建設項目小型多樣、投入資金偏少、利潤低，有能力承擔的施工隊伍又不愿做。

　　因此，筆者認為，當前要推行工程招標投標制，應營造適當的外部條件，一方面隨著國家投入力度的不斷增加，在招標的建設資金方面條件會逐步具備。另一方面，在今后建設中要創造條件加強基層專業化、正規化施工隊伍建設，積極引導，發展壯大招標投標建設市場，根據條件逐步實施。當前應對投資重點項目，如骨干工程積極開展試點，取得經驗后，逐步推行實施。

　　４．加強專業技術培訓提高管理水平

　　多年來，黃土高原地區的小型淤地壩建設由群眾自發興建，治溝骨干工程建設也一直是“僧多粥少”，除少數重點縣外，大部分市縣項目時有時無，加之大都是在山大溝深、地域偏遠，經濟相對落后的地方。許多地方技術力量薄弱、人才奇缺是一個普遍的問題，業務管理人員因項目少得不到鍛煉，管理水平和業務素質低下，尤其是具備水工專業素質的技術人員、懂現代科學管理知識和政策法規的管理人員少之又少，的確難以應對大規模建設的需要。因此，重點對縣級業務主管部門加強人員培訓和提高，是淤地壩建設前期工作不可忽視的重要問題。

　　５．抓緊淤地壩項目相關政策和配套法規建設

　　淤地壩項目和其他基本建設項目不同，工程的建設離不開流域機構的行業管理、協調與指導；工程建成后的運行管護，離不開地方政府及其業務主管部門和當地受益群眾的參與，有著項目自身的特殊性和復雜性。項目的順利實施，需要在一定的制度安排下通過某種互動的約束機制借助各方力量來實現。如果沒有地方政府制定相關政策法規優化投資和建設環境，將增加項目建設和安全運行管理中的協調任務，甚至影響淤地壩建設和效益的長久發揮。因此，各級地方政府應及時研究制定和出臺淤地壩建設的有關政策和配套法規，如投資環境優化政策、淤地壩產權制度改革政策、淤地壩運行管護政策等。流域機構要制定相應的行業標準和技術規章，如淤地壩項目建設與管理實施辦法、建設管理單位組織結構及內部規章制度等。在制定有關政策和相關法規時，要努力克服傳統管理體制下形成的某些慣性的影響，應有一定的前瞻性和創新性，既要顧及現狀又要考慮適應今后的發展。

　　淤地壩工程以其顯著的作用和效益證明它是一項長久的利國富民工程，是公益性較強的甲類項目，必須保證淤地壩建設的順利實施和建成后其設計效能長久發揮。因此，在項目建設前期，必須充分認識到現在建設環境發生的變化，不可忘記歷史上淤地壩建設幾起幾落的經驗教訓，避免項目在建設過程中發生這樣或那樣的問題，保證淤地壩建設項目有良好的開局，并能健康實施。

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